Quy trình lập dự toán chi NSĐP cho GDCL

Quy trình lập dự toán chi NSĐP cho giáo dục phổ thông công lập ở Thanh Hóa thực hiện theo quy định của Luật NSNN và các văn bản hướng dẫn thi hành và cơ chế lập dự toán theo phân cấp quản lý ngân sách ở địa phương.

Trên cơ sở quy định của Luật NSNN, Luật Đầu tư công và các văn bản hướng dẫn thi hành; Chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và dự toán NSNN hằng năm; hướng dẫn của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và đầu tư về xây dựng dự toán NSNN hằng năm, kế hoạch ĐTPT, kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm, Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư tham mưu cho Chủ tịch UBND tỉnh ban hành các văn bản hướng dẫn các địa phương, đơn vị xây dựng kế hoạch phát triển ngành, kế hoạch hoạt động của đơn vị, dự toán NSNN của địa phương, đơn vị gửi Sở Tài chính, Sở Kế hoạch và Đầu tư tổng hợp, báo cáo UBND tỉnh, trình HĐND tỉnh quyết định.

Tỉnh Thanh Hóa cũng đã ban hành các văn bản quy định cụ thể một số chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi tiêu phù hợp với điều kiện thực tế của tỉnh và khả năng NSĐP, như: chế độ công tác phí, chi tổ chức các hội nghị; danh mục, thời gian sử dụng và tỷ lệ hao mòn TSCĐ vô hình, TSCĐ đặc thù…

Các địa phương, đơn vị sử dụng ngân sách căn cứ vào các quy định về chế độ, chính sách do Trung ương ban hành, các tiêu chuẩn, định mức chi cụ thể của địa phương để xây dựng dự toán NSNN của địa phương, đơn vị mình.

Quy trình lập dự toán chi NSĐP cho GDCL cụ thể như sau:

 Đối với chi ĐTPT từ NSĐP cho GDCL

Trên cơ sở khả năng cân đối vốn ĐTPT của địa phương, các ưu tiên đầu tư trong từng thời kỳ cụ thể, quy hoạch phát triển ngành và địa phương, kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội 05 năm 2011-2015, 2016-2020 và quy định hiện hành của Luật NSNN, Luật Đầu tư công, Sở KH&ĐT phối hợp với các ngành tham mưu cho UBND tỉnh trình HĐND tỉnh thông qua kế hoạch đầu tư phát triển hằng năm, kế hoạch đầu tư công trung hạn 2016-2020 và kế hoạch đầu tư công hằng năm.

Giai đoạn 2011-2015, dự toán chi ĐTPT cho GDCL được lập hằng năm. Căn cứ kế hoạch đầu tư phát triển hằng năm được UBND tỉnh phê duyệt và khả năng tiến độ triển khai của từng dự án, Sở KH&ĐT tham mưu trình Chủ tịch UBND tỉnh phê duyệt giao kế hoạch vốn ĐTPT của địa phương cho các dự án để UBND các huyện, thị xã, thành phố; các sở, ban, ngành, đoàn thể cấp tỉnh được giao nhiệm vụ chủ đầu tư các dự án triển khai thực hiện theo quy định hiện hành của pháp luật về đầu tư và xây dựng cơ bản.

Giai đoạn 2016-2020, tỉnh Thanh Hóa đã thực hiện lập kế hoạch trung hạn theo quy định của Luật NSNN và Luật Đầu tư công đối với vốn đầu tư từ NSNN. Trên cơ sở Kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020, Sở Kế hoạch và Đầu tư tham mưu cho UBND tỉnh ban hành Kế hoạch đầu tư công hằng năm làm cơ sở phân bố vốn ĐTPT để thực hiện các chương trình, dự án đầu tư công trên địa bàn tỉnh. Chi ĐTPT nguồn NSNN năm 2016-2017 được xây dựng căn cứ quy định của Luật Đầu tư công và kế hoạch đầu tư công trung hạn 2016-2020, Sở KH&ĐT tham mưu xây dựng dự toán chi ĐTPT trong cân đối NSĐP theo Quyết định số 40/2015/QĐ-TTg theo nguyên tắc chỉ bố trí vốn cho các chương trình, dự án đã dự kiến đưa vào kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm 2016-2020; ưu tiên bố trí vốn để hoàn thành và đẩy nhanh tiến độ thực hiện chương trình, dự án quan trọng, chương trình mục tiêu, dự án có ý nghĩa lớn đối với phát triển kinh tế – xã hội của tỉnh; vốn đối ứng cho các dự án ODA, hoàn vốn đã ứng trước. Số vốn còn lại, bố trí cho các dự án chuyển tiếp, dở dang của giai đoạn 2011-2015 chuyển sang giai đoạn 2016-2020 theo tiến độ được phê duyệt đảm bảo phù hợp với mục tiêu và khả năng cân đối vốn. Đối với các dự án khởi công mới, chỉ bố trí vốn cho các dự án thật sự cấp bách nằm trong quy hoạch, đã xác định rõ nguồn vốn và khả năng cân đối vốn ở từng cấp ngân sách, có đủ thủ tục đầu tư theo quy định trước ngày 31/10 năm trước.

Trong giai đoạn 2016-2020, vốn đầu tư công cấp tỉnh không bố trí vốn đầu tư mới các cơ sở GDCL. Các huyện, thị xã, thành phố bố trí vốn đầu tư xây dựng các trường mầm non, tiểu học, THCS thuộc phạm vi quản lý từ nguồn khai thác quỹ đất và nguồn hỗ trợ từ ngân sách tỉnh, nguồn kinh phí thực hiện các chương trình dự án do trung ương ban hành.

Tuy nhiên, việc lập kế hoạch đầu tư công trung hạn giai đoạn 2016-2020 nói chung và kế hoạch chi ĐPT cho giáo dục giai đoạn 2016-2020 vẫn còn một số hạn chế:

Chưa có tiêu chí cụ thể (về nội dung, mức độ ưu tiên) để rà soát, sắp xếp thứ tự ưu tiên lựa chọn các dự án mà chủ yếu dựa trên nguyên tắc bố trí vốn theo quy định (đối với dự án hoàn thành, dự án chuyển tiếp), các dự án mới chủ yếu dựa trên đề xuất của các ngành, các địa phương mà chưa được xem xét trong tổng thế, gắn với kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội của tỉnh. Vì vậy, danh mục các dự án thuộc kế hoạch đầu tư công giai đoạn 2016-2020 còn phải điều chỉnh trong quá trình thực hiện.

Vốn ĐTPT không phân theo lĩnh vực, trong đó có giáo dục, do đó, khó tính toán và đánh giá được tỷ lệ bảo đảm chi NSĐP cho lĩnh vực giáo dục.

Vốn ĐTPT trong kế hoạch đầu tư công được phân chia thành các nhóm dự án theo tiến độ thực hiện (bố trí cho các dự án có quyết toán được duyệt, dự án chuyển tiếp và dự án khởi công mới), chưa phân rõ theo 13 lĩnh vực. Trong khi đó, theo quy định của Luật NSNN 2015 về dự toán chi NSĐP, dự toán chi ĐTPT thuộc NSĐP phải có mức chi cụ thể cho các lĩnh vực giáo dục – đào tạo và dạy nghề, khoa học và công nghệ.

Khả năng dự báo về tăng trưởng kinh tế trong trung hạn còn hạn chế, dẫn đến khó chủ động được nguồn lực thực hiện kế hoạch. Thanh Hóa là địa phương còn nhận trợ cấp cân đối từ ngân sách trung ương, vốn ĐTPT của địa phương chủ yếu là vốn do Trung ương bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu, vì vậy việc dự báo nguồn lực dành cho đầu tư cơ sở vật chất ngành giáo dục là rất khó thực hiện.

Đối với chi thường xuyên NSĐP cho GDCL

Quá trình xây dựng dự toán NSĐP nói chung được thực hiện theo quy trình từ trên xuống và từ cấp cơ sở lên.

Quy trình từ trên xuống:

Hằng năm, trên cơ sở Hướng dẫn xây dựng dự toán NSNN của Bộ Tài chính, Chỉ thị về xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội và dự toán NSNN của Chủ tịch UBND tỉnh, Sở Tài chính ban hành văn bản hướng dẫn xây dựng dự toán NSNN năm kế hoạch vào tháng 7 năm trước. Đồng thời, trên cơ sở kết quả thảo luận dự toán NSĐP với Bộ Tài chính, Sở Tài chính thông báo số kiểm tra/trần chi tiêu cho các địa phương, các đơn vị dự toán cấp tỉnh để làm cơ sở lập dự toán ngân sách của địa phương, đơn vị mình.

Hướng dẫn lập dự toán ngân sách năm có cụ thể hóa các căn cứ lập dự toán, các thay đổi về chính sách và những định hướng ưu tiên phân bổ ngân sách. Tuy vậy, hướng dẫn lập dự toán ngân sách năm chưa rõ các dự báo kinh tế vĩ mô, mức độ ưu tiên cho các mục tiêu của ngành giáo dục và thiếu mức trần ngân sách cụ thể cho các địa phương, đơn vị sử dụng ngân sách. Do huyện không được thông báo số kiểm tra kịp thời nên đến khi hướng dẫn lập dự toán cho xã cũng không kèm theo số kiểm tra. Dự toán của các đơn vị, địa phương được lập trên cơ sở nhiệm vụ thường xuyên và hệ thống tiêu chuẩn, định mức do tỉnh ban hành.

Quy trình từ dưới lên:

Trên cơ sở các văn bản hướng dẫn, các đơn vị dự toán thực hiện lập, gửi tổng hợp dự toán chi NSĐP cho giáo dục theo trình tự sau:

Đối với ngân sách huyện, thị xã, thành phố: Các trường mầm non, tiểu học, THCS, phòng GD-ĐT và Trung tâm GDTX (Trung tâm GDTX-DN) huyện, thị xã, thành phố lập dự toán gửi phòng Tài chính – Kế hoạch các huyện, thị xã, thành phố (gọi chung là phòng Tài chính – Kế hoạch cấp huyện) tổng hợp dự toán của các đơn vị cùng với dự toán ngân sách huyện (thị xã, thành phố) báo cáo UBND huyện (thị xã, thành phố) gửi Sở Tài chính chậm nhất vào ngày 15-31/7 năm trước. Giai đoạn 2011-2016, do định mức phân bổ NSĐP cho GDCL cấp huyện tính theo số học sinh/năm nhưng dự toán tính theo phương án này của đa số các địa phương không đáp ứng được nhu cầu kinh phí chi trả chế độ cho biên chế được giao và dành một phần cho chi nghiệp vụ. Do đó, UBND các huyện, thị xã, thành phố lập dự toán chi NSNN cho GDCL ở địa phương mình theo 02 cách: theo số biên chế được cấp có thẩm quyền giao và theo số học sinh các cấp học trên địa bàn huyện, thị xã, thành phố để thảo luận dự toán với cơ quan tài chính. Sang năm 2017, dự toán chi NSĐP cho GDCL cấp huyện tính theo biên chế được cấp có thẩm quyền giao và tính chi nghiệp vụ theo số trường trực thuộc huyện và phân theo khu vực (thành phố, thị xã và đồng bằng; núi thấp; núi cao).

Đối với ngân sách cấp tỉnh: các trường THPT, trường phổ thông 02 cấp học, TT GTTX&DN tỉnh, trường DTNT tỉnh lập dự toán gửi Sở Giáo dục & Đào tạo, đồng thời gửi Sở Tài chính chậm nhất vào khoảng thời gian từ ngày 15-31/7 năm trước. Mặc dù định mức phân bổ NSĐP giai đoạn 2011-2016 cho các trường THPT tính theo số học sinh/năm nhưng do tính theo phương án này đa số các trường không đảm bảo được kinh phí chi chế độ cho biên chế được giao. Vì vậy, giai đoạn này dự toán chi NSĐP cho các trường THPT xác định theo số biên chế được cấp có thẩm quyền giao với cơ cấu giữa chi chế độ và nghiệp vụ là 90:10. Năm 2017 dự toán chi NSĐP cho giáo dục THPT xác định theo số biên được giao với cơ cấu chi chế độ và chi nghiệp vụ là 90:10.

Các nhiệm vụ mới dự kiến phát sinh năm kế hoạch của các cơ quan, đơn vị, địa phương phải có các đề án, dự án, kế hoạch nhiệm vụ được UBND tỉnh phê duyệt trước ngày 30/10 năm trước để làm cơ sở ghi dự toán năm kế hoạch.

Quy trình xây dựng dự toán bắt đầu từ khi có hướng dẫn của Sở Tài chính (thông thường vào đầu tháng 7 năm trước), dự toán của các địa phương, đơn vị phải gửi về Sở Tài chính để tổng hợp chậm nhất là ngày 31/7.

Trên cơ sở đề xuất dự toán của các đơn vị dự toán và khả năng nguồn lực của địa phương, Sở Tài chính chủ trì, phối hợp với Sở GD&ĐT tổ chức thảo luận dự toán và tổng hợp dự toán của các đơn vị ngành giáo dục vào dự toán NSĐP báo cáo UBND tỉnh để trình HĐND tỉnh phê duyệt theo quy định của Luật NSNN. Sở Tài chính tổ chức thảo luận dự toán chi SNGD của các huyện, thị xã, thành phố cùng với thảo luận dự toán thu, chi NSĐP cấp huyện. Thời gian thảo luận dự toán giữa cơ quan tài chính, cơ quan chủ quản và các đơn vị dự toán được thực hiện vào tháng 9-10 hàng năm. Sở Tài chính tổng hợp, báo cáo UBND tỉnh về định hướng dự toán chi NSĐP cho GDCL cùng với dự toán thu NSNN, chi NSĐP trong tháng 9 năm trước và báo cáo dự toán chi NSĐP cho GDCL cùng với dự toán thu NSNN, chi NSĐP trong tháng 11 năm trước để xem xét, trình HĐND tỉnh phê duyệt.

Quy trình lập dự toán NSĐP kết hợp giữa phương pháp lập từ dưới lên và phân bổ từ trên xuống cho phép lập dự toán chi NSĐP cho GDCL cơ bản bảo đảm không phá vỡ khuôn khổ phát triển tổng thể được định hướng từ cấp trên và phù hợp với chiến lược phát triển giáo dục nói riêng và phát triển kinh tế – xã hội nói chung của địa phương; đồng thời, phát huy tính tự chủ của đơn vị chi tiêu khi chủ động xây dựng kế hoạch chi tiêu phù hợp với điều kiện thực tế của đơn vị mình.

Tuy nhiên, quy trình lập dự toán chi NSĐP cho GDCL tỉnh Thanh Hóa cũng còn bất cập: Sự tham gia của Sở GD&ĐT vào việc lập dự toán chi NSĐP cho GDCL, đặc biệt là chi SNGD của các huyện, thị xã, thành phố là chưa đầy đủ. Theo quy trình này, Sở GD&ĐT mặc dù là cơ quan quản lý nhà nước về giáo dục nhưng chỉ tham gia vào việc quyết định dự toán của các đơn vị dự toán cấp tỉnh của ngành giáo dục, không tham gia thảo luận dự toán thực hiện các chương trình, nhiệm vụ của các huyện, thị xã, thành phố.

Với vai trò là cơ quan quản lý ngành tại địa phương, Sở GD&ĐT/Phòng GD&ĐT có vai trò quan trọng trong việc đảm bảo hiệu quả phân bổ. Sở GD&ĐT là cơ quan chủ trì tham mưu cho UBND tỉnh ban hành các chính sách, chương trình, đề án ngành giáo dục; đồng thời, phối hợp với Sở Tài chính trong việc tính toán, xây dựng định mức phân bổ cho các trường, các địa phương. Sở GD&ĐT/Phòng GD&ĐT là cơ quan tổng hợp, thẩm định và xác định danh mục ưu tiên đầu tư cho lĩnh vực giáo dục; làm cơ sở để Sở Tài chính, Sở KHĐT/Phòng KHTC tham mưu cho UBND tỉnh/huyện, thị xã, thành phố phân bổ kinh phí thực hiện các dự án đầu tư tăng cường cơ sở vật chất của ngành.

Tuy nhiên, vai trò của Sở GD&ĐT chủ yếu mới dừng lại ở chức năng quản lý nhà nước về giáo dục và tham gia vào việc phân bổ kinh phí hoạt động, kinh phí thực hiện các chính sách và thực hiện các chương trình, dự án thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách cấp tỉnh; chưa bao quát được tổng kinh phí ngân sách chi cho ngành giáo dục của tỉnh. Bên cạnh đó, vai trò quản lý nhà nước của Sở GD&ĐT chưa được phát huy đầy đủ trong quản lý biên chế, xây dựng phương án vị trí việc làm của các đơn vị trong ngành.

Theo quy định tại Nghị định 41/2012/NĐ-CP ngày 08/5/2012 của Chính phủ Quy định về vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập, Sở Nội vụ là cơ quan thẩm định đề án vị trí việc làm trong đơn vị SNCL thuộc UBND cấp tỉnh, thuộc Sở, ban, ngành và UBND cấp huyện; tổng hợp danh mục vị trí việc làm của các đơn vị SNCL thuộc tỉnh quản lý, trình UBND tỉnh xem xét, quyết định, gửi Bộ Nội vụ theo quy định.

Theo quy định tại Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ Quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị SNCL, đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm chi phí hoạt động, được tự quyết định biên chế; đơn vị sự nghiệp tự bảo đảm một phần chi phí hoạt động và đơn vị sự nghiệp do ngân sách nhà nước bảo đảm toàn bộ chi phí hoạt động, căn cứ chức năng, nhiệm vụ được giao, nhu cầu công việc thực tế, định mức chỉ tiêu biên chế và khả năng tài chính của đơn vị, Thủ trưởng đơn vị xây dựng kế hoạch biên chế hàng năm gửi cơ quan chủ quản trực tiếp để tổng hợp, giải quyết theo thẩm quyền.

Quy định về quản lý biên chế, số lượng người làm việc như trên cũng là một bất cập đối với việc thực hiện chức năng quản lý của ngành giáo dục bởi việc xác định số lượng người làm việc tại các đơn vị ngoài việc căn cứ vào vị trí việc làm còn cần được xem xét dựa vào khối lượng công việc và các yếu tố đặc thù của ngành.

Trên thực tế, Sở Nội vụ là cơ quan chủ trì tham mưu cho UBND tỉnh ban hành các quyết định về giao chỉ tiêu biên chế, số lượng người làm việc và đề án vị trí việc làm của các đơn vị ở tất cả các lĩnh vực, không thể nắm rõ đặc thù của từng đơn vị ngành giáo dục như Sở GD&ĐT. Đây cũng là một trong những điểm bất cập trong công tác quản lý nhà nước của ngành giáo dục làm ảnh hưởng đến công tác quản lý tài chính đối với các đơn vị ngành giáo dục.